您的位置:首页 > 公共服务 > 公务员 > 理论学习
 
中国政府治理模式创新的目标与路径——王洛忠 刘金发
来源:    时间:2019年06月21日    
[摘要]  传统的“运动型”治理模式具有行政成本高、治理效果差,违背法治原则、滋生官僚作风等弊端。“可持续型”治理遵循了既定的规则和程序,涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念,是中国政府治理创新的目标模式。
 [关键词]  政府治理模式;  “运动型”治理;  “可持续型”治理
 [中图分类号]  D63  [文献标识码]  A  [文章编号] 1007-1962(2007)06-0024-02
在社会转型期,传统的“运动型”治理无法对复杂多变、日益专业化的公共事务做出有效处置,从而出现了政府治理的危机。问题的解决之道在于实现政府治理模式的创新,变“运动型”治理为“可持续型”治理。
一、“运动型”治理的主要弊端
我国“运动型”治理的称谓繁多。从经济建设领域到刑事(行政)执法领域,再到社会治理领域,各种口号式、运动式的“突击检查”、“集中整治”、“统一行动”、“严打”等“专项治理”层出不穷,“运动型”治理俨然已成为政府治理的常见模式。尽管“运动型”治理可能在短时间内取得显著成效,但它是一种无规则可循或有规则不循的非常态化管理,其弊端在于:
1.行政成本高,治理效果差。“运动型”治理“头痛医头、脚痛医脚”,事先缺乏全面、科学的规划,盲目调动人力、物力、财力,必然造成行政资源的浪费和治理成本的升高;周期性、阶段性的“运动型”治理强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”策略框架下的博弈行为,对违法者的威慑效用递减,降低了政府治理的整体效益,容易陷入“突击解决—迅速见效—问题反弹—再突击解决—再反弹”的恶性循环。
2.容易违背法治原则,滋生官僚主义作风。“运动型”治理是一种事前疏于管理、事后矫枉过正的治理方式,它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范,使得法律制度变成了可松、可紧、可宽、可严的橡皮泥;它动辄把问题上升到“政治高度”,助长了政府治理的随意性和政治化,使得法律沦为政府治理的工具,而不是约束政府行为的规范。治理的随意性意味着公共权力缺乏法律的规制与社会的监督,这为权力寻租提供了方便。
3.“运动型”治理试图通过行政权力构建某种强制性秩序,但却破坏了自发形成的秩序。强制性秩序无法成为约束个人行为的规范,反而为违法者提供了一种心理暗示:平时的违法行为不会受到惩罚,“运动型”治理期间只要采取游击策略,便可逃避惩罚,由此导致社会秩序极度扭曲;强制性秩序也无法成为官员恪尽职守的规范,反而为部分官员逃避责任提供了借口:平时可以怠于履责,关键时刻只要来个“集中打击”,就可以制造出“眼球效应”,取得不俗的“政绩”,由此导致政治秩序严重失范;强制性秩序更无法成为市场规范运行的制度基础,对市场秩序的极左或极右整治验证了西蒙·库兹涅茨所描述的一种怪现象:问题发生前,是“政府最小化”状态,政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之,无所作为;问题发生后,是“政府最大化”状态,政府几乎耗费所有资源去应对某一问题,整个市场规则为此停摆,政府与市场为此都付出了太多的代价。
二、“可持续型”治理的具体内涵与实现路径
“运动型”治理模式弊端的凸显要求实现政府治理模式的创新。“可持续型”治理作为政府治理创新的目标模式,遵循一系列既定的制度、规则和程序,实现依法治理、注重程序正义,避免“运动型”治理的随意性与人治色彩;它是对政府治理“全天候”时间维度的深刻诠释,避免“运动型”治理的临时性与阶段性;它是一种“前瞻式”的治理思维和治理方式,避免“运动型”治理事前的消极不作为;它在概念上涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念,激励政府官员实现从内在管理理念到外在管理行为的全方位变革。
(一)“可持续型”治理的主要特征。
1.制度治理。“运动型”治理以政策、口号作为政府治理形式合法性的基础,而政策、口号带有强烈的意志性,只具有短期的适用性,不同时期甚至会出现反复和自相矛盾。“可持续型”治理以制度、规则作为政府治理实质合法性的基础,防止政府行为的随意和混乱,确保政府行为的正当性与合法性,实现政策治理向制度治理的嬗变。
2.依法治理。“运动型”治理强调行政主体与行政相对人之间的管理和服从关系;强调行政行为的单向性、强制性,强调政府治理的“权力行政”价值,最终导致“权力”迅速膨胀,“法律”日益萎缩。“可持续型”治理则将法制作为行政权力运行的前提和政府治理实践的原则,强调行政主体与行政相对人之间的服务和需求关系;强调法律不但规范公民的行为,更制约政府的行为;强调政府治理的“权利行政”价值,从而纠正了“运动型”治理对行政权力的错误理解,实现权力治理向依法治理的嬗变。
3.多中心治理。“运动型”治理是以政府为单一中心的治理模式,往往从政府管理者的角度考虑问题,表现出“由内而外”的特点,缺乏对公民需求的有效回应。“可持续型”治理强调政府治理中公共和私人机构的共同参与,强调多元治理主体的互动与合作,强调对公民需求的回应能力,表现出“由外而内”的特点,实现了单中心治理向多元参与治理的嬗变。
4.长效治理。“运动型”治理着重政府产出的数量,在产出既定的情况下,必须投入大、费时短、见效快,从而迅速打造“政绩工程”。“可持续型”治理在重视政府产出数量的同时,更重视产出质量,认为政府治理不是一种简单的机械运动,而是集中解决现实问题并满足社会需要的持续互动过程。这一过程需要前瞻性的思考、战略性的规划、持久性的行动、系统性的改进,实现低效治理向长效治理的嬗变。
(二)实现“可持续型”治理的路径选择。
1.从成本与收益的角度看,“可持续型”治理是中国政府治理的优化选择。“运动型”治理过分强调政策、权力在政府治理中的作用,试图通过政府单中心治理构建强制性秩序,尽管能够获得短期的“巨大”收益,但这种收益往往具有不可持续性,长期来看必将造成集体行动的失范和社会心理的异化。“可持续型”治理则拒绝眼前利益和机会主义,通过优化治理机制和制度规则,构建政府的自我约束、自我规范机制,从而以相对低廉的成本维持良好的公共秩序,促进经济良性增长与社会和谐进步。
2.从价值取向与行为导向的角度看,“可持续型”治理强调公共服务的优化与公共责任的承担。“运动型”治理在本质上是部分官员服务自我、为(替)民做主的权力本位型治理。然而,在民主政治时代,公共管理者最终应向公民负责,政府合法性的来源是其高度的公共责任意识、以民为本的服务理念和积极有效的社会回应。政府治理模式要“激励人们去做那些有长久效益的事情,而不是仅仅做那些立竿见影的事情”。与“运动型”治理相反,“可持续型”治理坚持这样的价值取向与行为导向:公共管理者不是管制社会与民众的主体,而是服务社会与民众的主体;公共管理者的服务意识与责任行为是政府治理过程中的必需品;必须实现以人为本的权利本位型政府治理。
3.从实践操作的角度看,“可持续型”治理需要科学有效的治理机制予以保障。首先,应建立具体有效的法制保障机制,严格约束政府的职能、权力、规模和行为,遏止有法不依、侵害公民权利等政府失范行为,实现政府职能法定化、政府行为规范化。其次,对公共事务的处理必须有详细的规划与方案,公共政策的变化始终要围绕“公共利益最大化”的目标,杜绝“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象。再次,政府行为过程必须公开和透明,接受公众的参与和监督,既提高公众对政府管理和决策的参与意识,又优化公民参与政府管理与决策的可行途径。最后,完善政府绩效评价机制,实现定性考核与定量考核相结合、经济性指标与社会性指标相结合、官方评价与民间评价相结合,从而对政府绩效作出客观、全面地评价。
(作者单位:北京师范大学管理学院)